Defensiebegroting 2027

Een beschouwing

Door de werkgroep Defensiebeleid & Krijgsmacht

De Raad van State geeft in haar advies over de Miljoenennota 2027: ‘heldere omschrijving van uitdagingen en onevenwichtigheden, maar de voorliggende ontwerpbegrotingen en wetsvoorstellen sluiten niet aan. Er wordt te veel naar achteren geschoven’. Defensie roept een soortgelijk beeld op: er is budget, maar die vergroting en verbetering lijkt niet echt op gang te kunnen komen.

Dreiging

In toenemende mate gaat aandacht uit naar de dreiging van Rusland en dus voor die befaamde Hoofdtaak 1. En dat gaat ten koste van het beschouwen van potentiële ontwikkelingen en dreiging in andere delen van de wereld, evenals open zeeroutes.  Dat lijkt op zich een keuze; het past in het behouden van draagvlak onder de bevolking waar die activiteiten in Oost Europa het meest zichtbaar en voelbaar zijn. Maar de vraag is of wij die keuze wel mogen maken. Bovendien, waar urgentie in woord keer op keer beleden wordt, zien we in de beschouwde rapportages dat het soms volstrekt onvoldoende tot tijdige effectieve, meetbare en zichtbare behaalde doelen heeft geleid. Dat geldt onder meer voor Personeel, Materieel, Digitalisering en de defensie-industrie. Als we die lijn, en de maatregelen die daar onder liggen, blijven volgen, zijn we op genoemde momenten als 2030 noch 2035 ‘er klaar voor’. Er zal dus aan knoppen moeten worden gedraaid.

Oefenlancering met het Nasams-luchtverdedigingssysteem op Kreta (foto: Ministerie van Defensie)

Personeel

Er is ontegenzeggelijk veel gedaan om werving en behoud van personeel aan te zetten. Afgelopen jaren zijn diverse innovatieve methodes gelanceerd met goede resultaten, maar het blijkt onvoldoende. Extrapolatie van de huidige instroom en netto groei tussen nu en 2030 laat zien dat we de huidige ruim 10.000 vacatures (beroepsmilitairen) niet inlopen en dat we de ambitie van 57.000 beroeps in 2030 (totaal Defensie 102.000 pax in 2030) bij lange niet gaan halen. Dat betekent concreet in 2030 veel halfgevulde of zelfs ‘spook’ eenheden; immers de uitbreiding van het functiebestand – het vergroten van capaciteiten van de krijgsmacht - gaat wel door. Defensieonderdelen vragen aan de Commandant der Strijdkrachten meer sturing: maak keuzes welke operationele capaciteiten gevuld en getraind moeten zijn in 2030.  Wij vragen ons af waarom er niet gestegen wordt op de escalatieladder van de ‘selectieve opkomstplicht,’ zoals die nog deze maand openbaar werd gemaakt.^[i] Immers, twee van de drie genoemde aanleidingen zijn al geruime tijd van toepassing: uitbreiding operationeel takenpakket (NAVO-NFM) en structurele ondervulling van de krijgsmacht.

Zorgwekkend is dat van de 22 hoofdwapensystemen er slechts negen aan de norm zijn.

Materieel

Zorgwekkend is dat de Stand van Defensie (najaar 2026) meldt dat van de 22 hoofdwapensystemen (gedefinieerd als ‘een prominente functie in een gewapend conflict) er slechts negen aan de norm zijn. Maatregelen worden opgesomd om hier verbetering in te brengen, maar in veel gevallen speelt hier de schaarste van personeel en lange wachttijden van de industrie. Een rol die slechts deels door Defensie te beïnvloeden is. Het ministerie meldt dat op veel gebieden voorraden worden ingelopen; welke dat zijn en tot welk gewenst niveau, wordt niet gedeeld.

Digitalisering

In navolging van DN26 staat digitale transformatie in de begroting genoemd als onderdeel van de beleidsprioriteit ‘Versterking van de krijgsmacht’. Meer specifiek gaat het daarbij om digitale weerbaarheid, interoperabiliteit en digitale soevereiniteit. Dat klinkt logisch in deze tijd, waarin het cruciaal is sensoren en wapensystemen in (C2-)netwerken met elkaar te verbinden en wel op zo’n manier dat je ze zelf tijdig, op de juiste plaats, goed gecoördineerd en zonder verstoring kunt inzetten. Digitalisering kost dan ook steeds meer geld. Dat zie je aan de centrale IT-programma’s – met name GrIT en Foxtrot, waarmee de basis IT-infrastructuur van de krijgsmacht wordt gebouwd – en bijvoorbeeld ook aan de kosten die zijn gemoeid met de eigen IT-organisatie JIVC, onderdeel van COMMIT.

Deze begroting laat ook zien dat de gewenste transformatie niet echt snel verloopt.

Deze begroting laat echter ook zien dat de gewenste transformatie niet echt snel verloopt. Juist bij de grote IT-programma’s – naast GrIT en Foxtrot bijvoorbeeld ook de invoering van SAP S/4HANA, de vervanging van Peoplesoft – is sprake van jarenlange vertragingen en kostenoverschrijdingen. De JIVC-organisatie wordt sinds het uitbrengen van de brief ‘Defensie Duurzaam Digitaal’ in 2021 elk jaar groter, maar er wordt blijkbaar niet echt meer (op)geleverd. Overigens is het lastig te zien hoeveel geld precies wordt besteed aan IT en of de doelen daarmee worden bereikt. De exacte cijfers van investeringen en exploitatie (vaak extra kosten, want bij vertraging kunnen de oude systemen niet worden uitgefaseerd) zijn niet inzichtelijk, omdat de meeste IT-programma’s en -projecten als ‘commercieel vertrouwelijk’ zijn aangemerkt. En het streven naar interoperabiliteit is uiteraard prima, maar het is de vraag of de IT-projecten wel echt de militair-operationele samenwerking in internationaal verband gaan brengen zolang het puur nationale projecten blijven. 

In de praktijk (bijvoorbeeld in Oekraïne) zien we dat digitalisering bij militair optreden keihard nodig is en dat dit voor een belangrijk deel decentraal plaatsvindt. Daar wordt snelheid gemaakt door de zogenaamde Tac DevOps manier van werken, waarbij eenheden nauw samenwerken met civiele instellingen en bedrijven, tot in het inzetgebied. Als men dat voor onze krijgsmacht ambieert en die wil opstuwen naar het niveau van Multi-Domain Operations (MDO), dan zal het beleid hier ook op moeten worden aangepast.

NATO Force Model en Regional Plans

In 2026 is in het kader van gefaseerde invoering van de verdedigingsplannen aan Nederland diverse taken toegewezen. Ondermeer het Duits/Nederlands Corps hoofdkwartier dat daartoe voor training en inzet over capaciteiten moet beschikken, die zij hiervoor nog niet had. De DB27 zwijgt daarover terwijl we het dan wel over gevechtsondersteunende en gevechtslogistieke eenheden hebben; nogal menszwaar. En opnieuw hangt dat jaartal 2030 hierbij als leidend in de lucht.

De echte toets is niet hoeveel miljarden er beschikbaar zijn, maar hoeveel gevechtskracht daar (op tijd) voor terugkomt.

Homeland Defense en Host Nation Support

Verheugend is de melding over het oprichten van een National Maritime Security Centre (Noordzee infrastructuur bedreigingen onderkennen en handelen) en een ‘terug-van-weg-geweest’ Nationaal Territoriaal Commando (NTC). Dat roept de vraag op over welke dedicated capaciteiten, bemenst én onbemenst, die hoofdkwartieren kunnen beschikken. Dat zijn dus niet al die eenheden, varend, vliegend en rijdend, die al in het kader van de regional plans NFM zijn toegewezen aan een NATO Command. En dat wordt wederom vissen in diezelfde (personeels)vijver. DB27 zwijgt ook daar over.

Opening van het 1GNC hoofdkwartier voor Estland en Letland, juni 2026 (foto: Ministerie van Defensie)

Draagvlak

In discussies over de verhoging van het defensiebudget wordt verbinding gelegd tussen genoemde verhoging en de mogelijke kortingen op zorg, sociale zekerheid en huisvesting. Defensie wordt, samen met zorg, sociale zekerheid en rentelasten, genoemd als één van de aanjagers van de structureel oplopende uitgaven. D&K heeft eerder licht geworpen op sommige politieke stromingen en landelijke bladen, die op deze wijze Defensie in kwaad daglicht zetten.^[ii] In materiële zin heeft dat voor Defensie vooralsnog geen effect. Natuurlijk is er geen directe koppeling tussen een bezuiniging op zorg en meer geld voor de krijgsmacht, maar voor het publiek lijkt het erop dat Defensie deels wordt gefinancierd via lastenverzwaring op arbeid en via het uitstellen van hervormingen elders. Voor het draagvlak is dat geen goede zaak. 

Tot besluit

De Defensiebegroting 2027 verdient waardering omdat verschillende ambities uit de eerdere Defensienota nu zichtbaar worden in concrete investeringen. Maar daarmee is het werk niet gedaan. Integendeel, daarmee begint het pas. We verkeren in zwaar weer op gebieden als personeelsbestand en absorptievermogen, materieel vermogen, belemmerende regelgeving, waarbij het er op lijkt dat de krijgsmacht moeilijk uit de startblokken komt. De komende jaren zullen bepalen of Nederland erin slaagt de kloof tussen politieke ambitie en militaire capaciteit te dichten. Immers, een krijgsmacht heeft niets aan een indrukwekkende begroting, een vijand wordt niet afgeschrikt door een goedgekeurde behoeftestelling, een bondgenoot heeft niets aan een nog te sluiten contract en een militair kan niet vechten met geld dat ergens op een begrotingsartikel staat. De echte toets van Defensie 2027 is daarom niet hoeveel miljarden er beschikbaar zijn, maar hoeveel gevechtskracht daar (op tijd) voor terugkomt.